개발이익 ‘공공기여’ 형태로 환수
투명한 협상·절차로 특혜시비 차단
대규모 개발사업을 시행할 경우 발생하는 개발이익의 환수는 일반적으로 받아들여지고 있다. 최근 주거지역의 상업지역화 등 도시계획의 용도지역 종상향으로 인한 계획이익(자연 지가상승)의 환수도 다양하게 시도되고 있다.
공동주택단지·관광지개발 등의 대규모 개발사업은 사업대상지 내외의 도로·상하수도 등 기반시설의 적절한 추가 공급을 위해 공공시설의 기부채납제도가 활용되고 있다. 이는 개발사업의 종류 및 규모 등 개별법에 따라 토지면적의 약 5∼25%를 공급하도록 규정하고 있다.
그러나 계획이익은 명확하게 이익 정도를 측정하기 어렵고, 개발 시기 문제 등이 있어 민간제안 및 협상을 통해 공공기여 형태로 환수하는 ‘도시계획변경 사전협상제도’가 주요 도시에서 도입되고 있다.
사전협상제도는 용도지역의 상향을 필요로 하는 경우 당초 개발용량보다 추가되는 부분의 일정량을 협상을 통해 공공기여(시설·현금 등)하는 방식이다. 이 제도는 민간제안을 확대하기 위한 방식으로 기존의 기부채납의 대상지내 시설공급 방식보다 기여대상 및 범위와 내용을 보다 유연하게 접근할 수 있는 특징이 있다.
대규모 개발사업으로 인한 외부영향을 최소화하기 위해서는 다양하고 많은 공공시설의 공급이 필요하지만, 공공재정의 한계를 감안하여 민간참여 확대를 통해 다양하게 확충할 수 있고, 대상지 밖에도 이를 실현할 수 있어 기존 제도와는 차이가 있다. 그리고 사전협상제도는 사업추진과정에 투명한 협상과 공정한 절차 수행을 통해 그동안 지속적으로 제기되었던 특혜시비를 해소할 수 있는 장점이 있다.
사전협상제도는 현재 서울시·부산시·경기도 등에서 도입되어 시행되고 있다. 일반적으로 용도지역 종상향의 추가 개발허용량(용적률)의 50% 내외(서울 60%·부산 50%·경기 45%)에서 이를 공공기여로 확보하도록 하고 있다. 공공기여율은 도시 및 지역마다 여건이 달라 이를 결정하는데 논리적 방법을 개발하고, 시뮬레이션을 통해 최종 확정해 나가는 방식을 채택하고 있다.
제주지역도 이러한 조건에 해당하는 주요 개발사업에 ‘도시계획변경 사전협상제도’ 도입을 검토할 필요가 있다. 시가지는 기반시설이 부족한 실정으로 대규모 개발사업이 진행되면 기반시설 부족 문제는 더욱 크게 나타날 것이며, 특히 용도지역 상향을 수반하는 개발사업은 더욱 도시환경을 악화시킬 수 있다.
그리고 공동주택단지 재건축·관광지 개발 등의 사업이 진행될 여지가 많아 새로운 도시계획기법의 도입이 필요한 시점이다. 그동안 개발사업 추진 과정에서의 특혜시비, 지역 내 구성요소(주체) 간 불신 등의 문제를 해소하기 위해 행정·사업자 또는 개발자·주민·시민단체 등이 참여하는 민주적 공개행정을 통하여 절차적 정당성과 투명성을 확보하는 것이 매우 중요하다.
다양한 개발환경에 대응하기 위한 ‘도시계획변경 사전협상제도’의 운용제도로서 지구단위계획제도가 있다. 사전협상제도를 도입하기 위하여 ‘지구단위계획 지침’을 수립해야 한다.
이 가운데 공공기여율을 합리적으로 산정하고, 이를 통해 확보된 공공기여는 지역에서 우선적으로 필요로 하는 도로·주차장·공원·도서관 등을 선별한 후 공급함으로써 개발사업으로 인한 갈등보다는 지역주민에게 새로운 혜택을 줄 수 있는 ‘윈-윈’모델로서 기능해야 한다.
그 과정에서 충분한 지역주민의 의견을 수렴해야함은 당연하다. 그 후에 공공과 사업자가 협상을 통해 적절한 공공기여를 확보하고, 이를 지역문제 해소를 위해 활용할 수 있도록 해야 한다.
각종 개발사업의 추진에서 나타난 다양한 마찰과 갈등을 최소화할 수 있는 제도가 필요함은 재론의 여지가 없다. 갈등은 시간적·경제적 손해만이 아니라 지역의 역량도 허비되는 소모적 과정이기 때문이다. 이에 따라 ‘도시계획 사전협상제도’를 공공과 개발업자, 주민 간의 새로운 도시개발의 협력모델로 정착시켜 나갈 것을 제안해 본다.
