특별도 10년 ‘단체자치’에 치중
궁극적 지방자치는 ‘주민자치’
2016년은 제주특별자치도 출범 10주년이 되는 해다. 이를 기념하여 그 간의 성과와 한계, 그리고 향후 과제를 논의하는 세미나·토론회 등이 여럿 개최됐다.
필자 또한 여러 행사에 참여하여 전문가들의 발언을 관심 있게 들어보았다. 그 결과 공통으로 지적되는 사항이 있었는데, 바로 ‘주민자치’에 관한 것이었다. 즉 지난 10년간 ‘단체자치’를 중심으로 한 제도개선이 주가 되었기 때문에 앞으로는 ‘주민자치’, 그리고 자치역량 강화를 위한 제도개선에 초점이 맞춰져야 한다는 지적이었다.
여기서 ‘단체자치’, ‘주민자치’는 지방자치의 개념을 설명할 때 사용되는 용어다. 우선 ‘단체자치’는 지방자치단체가 국가로부터 독립된 지위와 권한을 부여받아 지방의 사무를 처리하는 제도로, 지역이 갖는 자치권을 국가나 상위의 지방자치단체의 승인에 의해 존립할 수 있는 것으로 본다.
이와 대비되는 개념으로 ‘주민자치’는 주민들이 조직한 단체에 의해 지역사회의 공적 문제를 처리하는 제도로서, 지역주민들이 주체가 되어, 지방의 공공사무를 스스로 결정하고 집행하는 것을 말한다.
이 2가지 개념 모두 지역이, 지역의 문제를 일정 수준 스스로 결정하고 처리하는 것은 동일하다고 할 수 있다. 그러나 그 결정의 주체가 되는 지역이 의미하는 바는 다르다. ‘단체자치’는 지역이 국가로부터 승인을 받기에 인정되는 지역을, ‘주민자치’는 주민들이 그들에 의해 스스로 조직한 지역을 말한다.
다시 말해서 우리가 우리 스스로 결정할 수 있는 권한이 국가에 의해 주어진 것인지, 또는 우리 자신이 본래 갖고 있는 권리인지로 대별된다. 이러한 관점에서 우리가 실현하고자 하는 진정한 지방자치는 궁극적으로 ‘단체자치’ 보다는 ‘주민자치’를 말하는 것이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 특별자치도 출범 10년간 단체자치 위주로, 즉 국가가 하던 일을 지방으로 가져오는 차원에서 특별자치도가 추진됐다는 점이 그간의 한계로 지적된 것이다.
2016년은 특별자치도 출범 10주년에 묻혔으나, 지방자치 부활 25주년이기도 하다. 지방자치가 부활한 25년간, 그리고 고도의 자치권이 주어진 10년간 우리가 하고자 했던 지방자치는 ‘주민자치’에 있는 것이지, ‘단체자치’에 있는 것이 아니었을 것이다.
그렇기에 ‘지방자치=주민자치’라는 명제를 10년의 전환점을 맞는 지금이라도 우리 스스로 분명히 해야 한다. 그리고 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 주민자치라는 관점에서 볼 때, 도·의회를 비롯한 지역의 공공기관은 주민들이 가진 권한을 위임받아 대행하는 조직일 뿐인 것이 된다. 그렇기에 주민이 주인이 되고, 주민들이 필요로 하는 정책과 행정서비스를 요구하는 것은 권리가 되는 것이다.
둘째, 주민자치라는 관점에서 볼 때 지방자치 실현에 ‘주민참여’가 필수 전제조건이 된다. 의사결정 주체로서 주민들이 있어야 하고, 그들은 실제로 의사결정과정에 참여할 수 있어야 한다. 이를 통해 정책결정의 주민대표성을 확보할 수 있는 것이다.
막연하게 당연한 것으로 생각했던 ‘지방자치=주민자치’라는 명제가 제주도에서 실제로는 실현되고 있지 않았기에, 여러 전문가가 특별자치도 10년을 맞이하는 시점에서 ‘주민자치’의 한계를 말하고 있던 것으로 본다. 그리고 그 기본을 다시 명확히 함으로써 향후 10년을 준비할 수 있을 것이다.
의회에 몸담고 있는 필자는 ‘지방자치=주민자치’를 실현하기 위해 필요한 제도를 발굴하고 실현하는 의무가 있다. 그 첫 단계로 그 간 활용도가 상당히 미흡했던 ‘제주특별자치도 주민참여 기본조례’의 개정을 추진하고자 한다.
물론 제도개선이 전부는 아니겠으나 이를 통해 그 간 소홀했던 ‘주민자치’를 활성화하기 위한 디딤돌을 놓아 가는데 일조할 수 있을 것으로 기대한다. 도민 여러분의 관심과 참여를 당부드린다.
