심의위원회는 두 가지 이유에서 필요한 기관이라고 본다. 첫 번째는 전문가적인 입장에서 법령 등의 해석과 심의를 위해서이다. 자치도가 추진되면 각종 조례 등이 출현하게 될 것이고, 이에 대한 이른바 교통정리가 필요할 것이다. 여기서 문제가 되는 것이 각 법령간의 체계정당성과 헌법정신의 위배여부일 것이다. 헌법정신에 위배 되는 법령이 출현하게 된다면, 이는 신속하고 효율적인 행정처리 등에 오히려 역효과를 불러일으키고, 또 법적인 안정성, 신뢰성에서 중대한 타격을 주게 된다. 그러므로 이에 대한 전문가적인 해석이 필요할 것이다. 그리고 헌법에 위배되지 않는 두 개의 각각 법령이라고 할지라도 서로 배척하는 경우가 생길 수 있게 된다. 이 경우 가장 중요시 고려해야 될 것이 각 법령간의 체계정당성이다.
각 법령간의 체계에 있어서의 원활한 소통은 법령구조를 확립하고 좋은 제도의 탄생을 위해서는 필수 불가결한 요소일 것이다. 헌법정신과 법령의 체계정당성을 확보하기 위해서는 전문가들의 견지에서 심의를 하는 심의위원회는 필요한 기관일 수 밖에 없다.
두 번째는 각 계층의 의견을 대변하기 위해서이다. 행정의 역사는 최초에는 국가는 집행자로써의 역할을 수행하고 국민은 수혜자로써의 권리, 의무를 가지는 것으로 이해됐다. 하지만 오늘날 국민 의식의 향상과 서비스 개념의 행정이 대두 되면서 국민 참여를 적극 유도하는 것이 행정의 모습으로 되고, 이를 참여 행정이라고 부르기도 한다. 이는 행정의 부분에서만 그칠 것이 아니라 입법의 경우에도 적용될 수 있을 것이라고 본다.
물론 도민들의 대표인 도의원들이 제정하는 법령 등이 도민의 참여를 간접적으로 지원한다고 할 수도 있지만, 입법의 과정에 직접적으로 이해관계가 있는 사람들이 참여 할 수 있는 길을 여는 것은 선진적인 입법의 형태이고, 각 계층의 이익을 확실히 대변할 수 있는 민주적 정당성이 많이 확보되는 제도라고 보여 진다. 하지만 이에 많은 비중을 두는 경우 신속한 법령의 제정에 난관을 가져오게 되고 각 계층의 이익 대변에만 열을 올리게 된다는 역효과를 불러일으킬 수도 있을 것이다. 이에 대해서 적절한 조절을 하는 것이 제도의 묘미라고 할 수 있겠다. 각 계층의 이해관계를 대변하는 심의위원회를 구성하여 민주적으로 정당성을 확보한다면 더욱 확고한 자치권을 가질 수 있을 것이다.
위에서 언급한 심의위원회의 필요성을 토대로 심의위원회는 법령을 제안하는 도의원, 법률전문가, 각 계층의 이익을 대변하는 시민대표, 법령의 집행을 하는 행정기관의 전문가의 4가지 그룹으로 구성하는 것이 바람직 할 것이다. 12인정도로 구성하는 것이 적당하다고 본다.
요컨대 가칭 제주특별자치도특례에관한특별법의 열거주의는 문제가 있음을 지적하였고, 이에 덫붙여서 일반조항의 삽입을 주장하였다. 이를 위해서 전문가적이고, 각 계층의 이익을 대변하기 위한 참여입법의 하나로써 제주특별자치도법령심의위원회라는 기관의 설립을 주장하였다. 이런 토대에서 제주자치도 추진에 적합한 진일보한 제도를 만들 수 있다면 제주개발성공의 밑거름이 된다고 확신한다.
고 수 복<연세대 법학과 졸업ㆍ동 대학원 석사학위>
