“의회 예산심사기법도 달라져야 한다”

현행 성과주의 예산 형식적 운영
성과계획서 의무화로 변화 예상

예산제도라고 하는 것은 지방자치단체가 어떻게 재원을 벌어들여서 어떤 방법으로 쓸 것인가에 대한 것들이다. 예산은 어떠한 제도를 채택하느냐에 따라 투입 방법과 성과는 달라진다.

예산제도는 품목별 예산제도와 성과주의 예산제도(혹은 사업별 예산제도)로 나눌 수 있다. 품목별 예산제도는 한정된 예산을 용도에 맞게 배분, 최대한 많은 도민들에게 골고루 돌아갈 수 있도록 하는 방법이다.

성과주의 예산제도는 전체 도민들에게 예산을 배분할 때 어떤 분야에 집중함으로써 정책 목적에 부합토록 하는 것이다. 예를 들면 1차산업과 복지 분야가 취약하다고 한다면 다른 정책에 우선, 이들 분야에 집중적으로 예산을 배분하는 방식이다.

현재 제주특별자치도를 비롯한 지방자치단체는 성과주의 예산제도를 채택, 운영 중이다. 그런데 성과주의 예산제도를 효율적으로 잘 운영하기 위해서는 전제돼야 할 것들이 있다. 즉 예산안에는 어떻게 하면 성과가 극대화 할 것인가 하는 ‘성과계획서’를 작성하고, 예산 집행이 완료되면 과거의 실적치를 기준으로 ‘재정운영성과표’를 마련해야 하는 것이다.

그리고 예산안과 결산심사 시 성과계획서와 재정운영성과표를 예산안 및 결산서와 함께 제출하면 의회는 이를 토대로 심사하는 것이다. 그렇지만 2008년부터 성과주의 예산이 운영 중이지만 지금까지 단 한 번도 같이 제출된 적이 없다.

이에 따라 지방의회는 성과주의 예산제도에 따른 예산, 결산심사를 하면서도 상당한 혼란이 제기되어 왔던 것도 사실이다. 그것은 앞서 지적했지만 사업에 따른 성과계획서와 재정운영성과표가 심사 시 기준이 되어야 함에도 제출되지 않았기 때문이다. 결국 이름은 ‘사업별’ 예산제도이지만 실제 예산심의와 결산심사는 종전의 ‘품목별’ 예산제도에 가까운 방법으로 이뤄졌다.

물론 성과계획서와 재정운영성과표 작성의 어려움 등으로 제출이 법으로 강제되지는 않았었다. 그러나 2014년에 지방재정법이 개정되면서 2016년 예산안부터 예산에 따른 성과계획서를 의무적으로 제출하게 함으로써 예산제도의 취지에 맞게 운영되도록 했다.

이에 따라 의회의 예산심사기법도 달라져야 할 것이다. 즉 제도에 맞는 예산심사와 결산심사가 전제돼야 할 것이다.

첫째, 성과주의 예산에 따른 사업구조화를 들 수 있다. 사업구조화란 정책목표에 따라 재원 배분을 어떻게 체계적이고 효율성 있게 분류하고 있는가를 하나의 조직도 같이 분석하는 것이다.

그러나 지금까지 사업구조화를 분석해 보면 개별사업 예산에만 치중하여 정책 목표 수행을 위한 사업을 미리 설정해 예산을 배분함으로써 체계적으로 분류하지 못해온 것이 사실이다. 그리고 유사한 개별사업을 너무 나열하여 품목별 예산형태로 운영되고 있기도 하다. 따라서 이에 대한 정책과 예산투입이 구조를 어떻게 해석해야 할 것인가를 중시해야 할 것이다.

둘째, 성과지표의 설정 및 목표치 설정이다. 제주특별자치도가 시범적으로 제출한 2013년도 성과예산을 기준으로 분석한 결과 성과지표의 설정 및 목표치는 신뢰도가 결여돼 있다. 전년도 실적치를 감안한 4년간 목표치를 기준으로 하고 있으나 전년도 실적에 대한 검증이 이루어지지 않은 상태에서 목표치를 설정하다 보니 지표에 대한 신뢰도가 낮은 실정이다.

셋째, 성과에 대한 다음연도와의 연계다. 성과주의 예산제도의 본래 도입 목적은 여러 가지가 있지만 예산을 어떻게 효율적으로 집행해서 성과 있는 사업에 대해 어떻게 인센티브를 제공하여 다음해 예산에 연계할 것인가가 중요하다. 따라서 의회도 지금까지 예산심사 기법을 재고, 예산제도에 맞는 심사기법을 찾는 것이 무엇보다 필요하다.

도의회는 도민들이 부여해준 권한과 책임을 다하기 위해서도 최선을 다해야 한다. 그래야 적절한 견제와 감시를 통해 제주도의 발전과 도민의 삶의 질을 향상시키는 예·결산 심사가 될 수 있을 것이다.