제주특별자치도의 과제①

  제주를 특별자치도로 지정하고 이를 정부 차원에서 추진하는 것은 글로벌 시대에 사람, 자원, 자금의 원활한 교류를 할 수 있는 교두보를 확보하는데 그 초점을 맞추고 있다. 이를 위해서는 외국의 인적자원, 물적자원과 자금이 유입될 수 있는 제도의 뒷받침이 있어야 한다는 것은 두말 할 여지가 없을 것이다. 이에 마련되어야 되는 제도는 기존 대한민국의 제도를 대폭 수정하여 신속하고 효율적인 행정처리와 의사결정을 유도하는 것이어야 될 것이며, 지구촌이 공감하는 특정한 행동원칙(code of conduct)에 어느 정도 발맞춘 것이어야 될 것이다. 유동적인 세계 흐름에 맞춘 제도를 항상 국회 제정의 법률에 따라 바꾼다는 것은 신속하고 효율적인 행정의 처리 내지 의사결정을 하는데 걸림돌이 될 것이고, 과거 제주개발의 실패를 따라간다는 것은 자명한 사실이다.

그래서 제주 특별 자치도 구상에서는 특례의 인정 방법과 범위 특례 제정의 주체 그리고 특례에 대한 심의 등이 중요한 과제가 될 것이다. 현재 법령화를 추진하고 있는 가칭 제주특별자치도특례에관한특별법은 “규제가 완화될 법률을 특별법에 열거”한다는 견지로 특례에 대한 열거주의의 입장에서 입법화를 추진하고 있다. 이러한 열거주의적인 입장은 법적인 안정성과 확실성의 측면에서 강점을 가지고 있지만, 특별자치도 추진의 목적에 반하는 치명적인 약점을 안고 있다. 즉, 국회제정의 특별법에서 열거한 법률 이외에는 규제 완화에 대한 특례의 적용이 배제 되는 것은 신속하고 유동적인 현실의 요구를 만족시킬 수 없다는 약점을 안고 있다. 이러한 조항이 유지가 된다면 자치권의 위상은 하락하고, 특별법에 미기된 기타 법률의 특례를 인정받기 위해서는 국회의 법 개정을 오랜 시간동안 기다려야 된다는 오히려 더욱 더딘 행정 처리 내지 의사 결정을 초래 하게 된다는 불합리를 내포하고 있다.

국회제정의 법률에 고정된 이런 열거주의는 특례를 인정하는 목적에 역기능으로 작용 할 수 밖에 없을 것이고, 결국 중앙 입법기관의 통제를 받을 수 밖에 없게 되서 자치권에 중대한 타격이 될 것이다.
이러한 열거주의의 두 가지 약점인 ‘자치권의 손상’과 ‘신속하고 효율적인 제도 운영의 역기능’을 막기 위해서는 특별법에는 규제가 완화될 법률을 열거하는 조항과 엄격한 기준이 확립된 일반조항을 신설하는 것이 필요할 것이다. 일반조항이 엄격한 기준을 배척 할 경우 법적 안정성과 확실성에 심각한 타격을 불러일으키고, 자치도 추진의 목적에 해를 끼칠 수 있고, 그렇다고 너무 엄격한 기준을 확립하는 것은 국회의 개정보다 더욱 더딘 집행을 하여 신속하고 효율적인 행정처리 내지 의사결정이라는 특례를 배척하는 결과를 초래 할 수도 있다고 본다.

이에 일반조항이 나아가야 될 방향에 대해서 제시를 해보고자 한다. 조항의 규정은 ‘제주 특별자치도특례에관한특별법의 목적 실현에 적합한 경우에 대한민국의 법령을 배척하는 규제 완화된 조례를 제주 의회는 제정할 수 있다. 단, 이 경우는 헌법에 위반해서는 아니되고, 이에 대한 사전 심의는 제주특별자치도법령심의위원회에서 한다.’라고 예시를 들 수 있다. 여기서 ‘제주특별자치도특례에관한특별법의 목적 실현’이라는 것은 제주국제자유도시 건설에 보조하여 사람, 자원, 자금의 원활한 유치를 하기 위해서 행정처리 내지 의사결정의 신속하고 효율적인 실행을 하기 위함을 말한다. 또 ‘대한민국의 법령을 배척한다.’는 것은 규제완화를 하게 될 법률을 열거되지 않은 기타 많은 법령에 반하는 것을 내용으로 할 수 있다는 것을 뜻함이다. 입법권이 다원화가 되면서 국회제정의 법률 이외에도 다른 법령 등이 문제가 될 수 있기에 대한민국의 법령이라는 표현을 썼다.

 이런 조례 제정이 헌법에 위반되면 안되는 것은 당연한 일이고, 이에 대한 심의는 제주특별자치도법령심의위원회(이하 심의위원회라고 한다)에서 한다는 것은 법령에 대한 각 계층의 이익을 대변하고 전문가적인 접근을 하여 완성도 높은 조례 등을 만들 수 있는 길을 확보하는 데 있다.

고 수 복<연세대 법학과 졸업ㆍ동 대학원 석사학위>