“편법을 정법이라 우겨대는 제주개발행정 주체들”

문제는 특별법 개정 촉구결의안
논란 속  도의회서 의결
개발 병폐 은폐위한 ‘술수’

법 개정돼도 적잖은 문제
형평성 부재·평등원칙 위배 등
위기상황 극복 전환점 모색 기대

최근 유원지 특례 도입 등을 위한 ‘제주특별법 개정안 통과 촉구 결의안’이 논란 속에 도의회 본회의에서 의결됐다. 이번 결의안은 지난 1980년대 중문관광단지 개발을 필두로 관(官)주도하에 사업자 이익위주의 무소불위의 개발행정의 관행이 대법원에 의해 브레이크가 걸리자 당황한 제주도와 민의의 전당인 도의회가 화들짝 놀라서 그간의 개발행정의 유원지 개발병폐나 잘못을 시정하기보다는 특별법 카드를 내세워 이를 철저히 은폐할 수 있는 대안, 즉 그럴듯한 근거를 마련하고자 하는 술수(術數)로만 여겨진다. 도민상당수가 근본적 대안제시를 요구하는 것을 무시한 채로 그간의 비정상적이고 사업자이익을 우선하는 제주개발을 도내외적으로 호도하려는 악의적 발의(發意)와 전혀 다르지 않다고 본다.

그렇다면 제주특별법 개정안이 국회를 통과되기만 하면 제주도나 도의회가 기대하는 만큼 모든 것이 만사형통할 수 있을 정도로 도내 유원지 개발상황이 정상화될 수 있을 것인가? 전혀 그렇지 않다. 오히려 심각한 내홍에 휘말릴 가능성이 십상(十常)이다.

우선 개정안 중 지구단위계획 확정절차를 생략할 수 있도록 한 특례규정은 국토계획법규에서 국가안전보장이나 국방상 필요가 전제되고 중앙행정기관의 요청이 있는 경우 외에는 어떤 경우에도 이의 생략을 허용하고 있지 않다는 점에서 과잉입법 논란을 불러 올 수밖에 없다.

다음으로 제주특별법상 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 특례’ 중‘유원지시설’을 ‘유원지시설(주민의 복지향상에 기여하거나 관광객의 다양한 욕구를 충족시키기 위해 설치하는 오락·휴양 및 관광시설 등을 포함한 시설을 말한다)의 결정구조 및 설치기준 등에 필요한 사항을 도 조례로 정하는 특례규정은 다음과 같은 문제가 예상된다.

첫째로 제주개발의 일반법규인 국토계획법규에서 모든 지역개발행정에 공통적으로 적용되는 ‘공공적 성격이 요구되는 도시계획시설인 유원지’구조 및 설치기준을 명확히 규정하고 있음은 물론 그에 따라 유원지에 설치 가능한 시설유형을 구체적으로 열거해 입법이 이뤄져 있다는 점에서 제주개발행정에만 통용되는 유원지 시설에 대한 특례규정을 두는 입법은 그 한계를 넘어선 것이라고 할 수 있다. 이와 관련 ‘예래 판결’에서 대법원 또한 “국토계획법규에서 정한 유원지에 설치할 수 있는 시설로 열거된 시설과 명목상 유사하고, (구)제주국제자유도시특별법에서 개발 사업으로 조성하는 유원지에는 국토계획법규에서 열거하지 아니한 시설을 설치할 수 있다는 점을 고려하더라도, 그런 시설들을 국토계획법규상 유원지에 해당하지 않는다”는 취지로 그 개념을 명확히 하고 있다는 점에서도 그렇다.

둘째로 이처럼 입법 타당성이 크게 부각되지 않은 가운데서 만약 ‘의원입법안’ 대로 특례입법이 이뤄지더라도 제주개발행정과는 달리 국토계획법상 보편적 유원지 시설 개념과 구조 및 설치기준을 적용해 개발행정을 견인해야 하는 여타 지방정부가 헌법상 형평성 부재 또는 평등의 원칙 위배 문제를 들고 나올 수 있다. 또한 경우에 따라서는 도내 토지소유주들 또한 왜 우리만 다른 시·도와 달리 영리적 관광시설사업자를 위한 사업에 토지 등을 강제수용 당해야 하느냐는 항의 등 논란을 불러 올 수 있다.

셋째로 경우에 따라서는 헌법상 재산권 보장 규정상 공공필요성 문제(제23조 제3항)나 보상법상 ‘공익사업 범주’(제4조)와 관련해 헌법위반 논란이 제기될 여지가 충분해 보인다.

다소 무례하지만 그간 제주개발행정은 누구를 위해 무엇을 어떻게 해 왔는지 묻고 싶다. 개발사업자들을 위한 특례규정에 의한 특혜만 난무하고 사후관리는 대충인 듯하다.

혁신부재 속에서 안주하며, 불리하면 제주의 한계상황 들먹이며 1980년대 권위주의 개발행정의 전형으로 회귀하는 것조차 마다하지 않고 있다. 이런 식으로는 자유화·국제화·개방화를 근간으로 하는 국제자유도시 조성은 요원해 보일 뿐이다. 어떻든 지금은 위기상황이다. 위기는 새로운 것을 만들어내는 전환점이 될 수도 있다. 이점 되새겨 봤으면 한다.